2023 год стал юбилейным для контрольно-ревизионных органов России. Создание 23 октября 1923 года в составе Народного комиссариата финансов СССР Финансово-контрольного управления заложило основу существующей до настоящего времени системы государственного финансового контроля.

23 декабря 2022 года издано распоряжение Правительства РФ № 4131-р о проведении в 2023 году мероприятий по празднованию 100-летия со дня образования контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ.

Однако история контрольных органов России зародилась еще в XVII веке, более 350 лет назад, в течение которых менялись общественно-экономическая формация и происходили различные организационно-правовые изменения.

Финансовый контроль прошел в своем развитии следующие этапы: эпоху феодализма, капитализма, советский период и современный этап.

В 1656 году царем Алексеем Михайловичем Романовым создан Счетный приказ с целью ревизии казны за 50 лет и проверки расходов во время войны с Польшей. В дальнейшем в ведении Счетного приказа находились доходы и расходы российского государства. Счетный приказ стал специальным учреждением, осуществляющим финансовый контроль. Его функциями было определять «государевы счетные и сыскные и описные дела».

В 1720 году по указу Петра I (1682 – 1725 гг.) в составе Казначейской конторы была учреждена Ревизион-коллегия, наблюдавшая за расходованием средств государственными органами. 12 января 1722 года статус Ревизион-коллегии был повышен. Она была реорганизован в Ревизион-контору. В том же году была создана Инструкция, устанавливающая ее права и обязанности, а также определяющая общее устройство контроля в России. Ревизион-контора заведовала счетами доходов и расходов государства.

Александр I (1801 – 1825 гг.) высочайшими манифестами 1810 г. и 1811 г. разделяет управление государственными доходами и расходами на три части и вверяет их министру финансов, государственному казначею и государственному контролеру, который имел право непосредственного доклада императору.

Главное управление ревизии государственных счетов возглавил первый государственный контролер в истории России, назначенный 28 января 1811 года барон Бальтазар Кампенгаузен. Он обладал полномочиями министра, осуществлял наблюдение за проверкой счетов по военным и гражданским департаментам, давал заключение по всем сметам, представленным другими министерствами.

1863-1871 г. вошли в историю государственного финансового контроля реформаторской деятельностью государственного контролера Валериана Татаринова. Предложенные им преобразования государственной отчетности, в том числе введение предварительного контроля, сыграли ключевую роль в дальнейшем укреплении системы государственного финансового контроля России. В 1868 году впервые начинают публиковаться годовые отчеты контрольного ведомства по исполнению бюджета.

28 апреля 1892 года при Александре III (1845 – 1894 гг.) принят первый закон о государственном контроле, в котором нашел отражение передовой опыт европейских государств и накопленный опыт развития государственного финансового контроля в России, в частности определена обязанность государственного контроля предоставлять заключение о выгодности или невыгодности хозяйственных операций.

Согласно закону, Государственный контроль был организован как самостоятельное ведомство, в состав которого входили контрольные палаты, осуществлявшие контроль на местах. Государственный контролер утверждал ревизионные инструкции, занимался кадровым составом, утверждал руководящий ревизорский и контролерский состав ведомства.

На рубеже XIX – XX вв. велись поиски наиболее эффективных форм финансового контроля в России, но первая мировая война и последующие революции остановили процесс разделения власти на законодательную и исполнительную.

В 1917 году декретами революционной власти созданы Народный комиссариат государственного контроля для осуществления проверки хозяйственной деятельности госучреждений и Коллегия государственного контроля.

В последующие годы структура системы государственного финансового контроля многократно менялась. Органы контроля имели право возбуждать уголовные дела, проводить обыски, аресты и другие следственные действия, выполняя, по-существу, полномочия органа дознания.

В конце 1922 года на карте мира появилось новое государство — Союз Советских Социалистических Республик. Экономика страны робкими шагами начинала приходить в себя от тягот минувшего десятилетия — первой мировой войны, февральской и октябрьской революций, гражданской войны. Общественно-политическая ситуация того времени нуждалась в эффективном государственном контроле в целом, и финансовом — в частности. Для этого и было создано финансово-контрольное управление.

Постановлением ВЦИК и СНК от 23 октября 1923 года в составе Наркомфина СССР образовано Финансово-контрольное управление с аппаратом на местах. На него были возложены последующий документальный контроль доходов и расходов государственного бюджета, а также фактическая проверка денежных средств и материальных ценностей. С этой даты начинается современная история контрольно-ревизионных органов России.

В 1926 году система государственного финансового контроля претерпела реорганизацию: вместо Финансово-контрольного управления образуется Главное управление Госфинконтроля. Территориально в его составе создаются управления и отделы при Наркомфинах союзных республик и местных финансовых органов.

В 1937 году в составе Наркомфина СССР создано Контрольно-ревизионное управление (далее – КРУ), имеющее свои территориальные отделения.

Необходимо отметить, что хотя КРУ и являлось подразделением Наркомфина СССР, положение о нем было утверждено специальным решением союзного правительства. Этим подчеркивался, с одной стороны, межведомственный характер этого контрольного органа, а с другой стороны – важность государственного финансового контроля.

В 1946 году Наркомфин СССР был преобразован в Министерство финансов СССР с сохранением в своем составе КРУ. В ходе реформы 1956 года были созданы министерства финансов союзных республик, при которых созданы контрольно-ревизионные управления, что привело к образованию контрольной системы основанной на территориальном признаке.

Фактически данная структура просуществовала до конца 90-х годов и после распада СССР легла в основу органов финансово-бюджетного контроля Российской Федерации.

На основе указанных учреждений в 1998 году был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации, а также территориальные контрольно-ревизионные управления Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 06 августа 1998 № 888 утверждено новое положение о контрольно-ревизионных управлениях в субъекте Российской Федерации, которое позволило создать эффективно функционирующую государственную систему финансового контроля в РФ, в условиях развития новых экономических отношений.

В соответствии с новым положением контрольно-ревизионным органам были предоставлены более широкие полномочия по контролю за использованием государственных средств, а также функции по контролю за аудиторской деятельностью на территории РФ.

В рамках реформирования органов власти в 2004 году часть ранее существовавших департаментов Минфина России были выделены в самостоятельные федеральные службы, подчиняющиеся Минфину России. Одной из таких служб стало бывшее КРУ, получившее название Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор).

Структура Росфиннадзора представляла собой центральный аппарат и 78 территориальных управлений Службы, функционирующих в регионах России.

Основными функциями Росфиннадзора являлись: проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществление надзора за исполнением бюджетного законодательства органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществление контроля законности валютных операций.

Добавились новые полномочия. В связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Росфиннадзор стал проводить проверки в отношении структур, осуществляющих закупки за счет федеральных средств, в том числе, на предмет их обоснованности, правильности формирования цены, соответствия приобретаемых товаров и оказываемых работ, услуг условиям заключённого контракта.

В качестве самостоятельного органа госуправления служба финансово-бюджетного надзора просуществовала до февраля 2016 г. Указом Президента Российской Федерации от 2 февраля 2016 года № 41 служба была упразднена, а ее функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций были переданы Федеральному казначейству.

С этого времени контрольно-ревизионная деятельность в российском государстве отсчитывает свой новый этап с внедрением новой архитектуры контрольной работы.

За последовавшими после упразднения ликвидационными мероприятиями и связанными с этим организационными процедурами, ревизоры со второй половины 2016 г. включились в работу в новом для себя формате сотрудников органов Федерального казначейства.

2016 год стал переходным периодом и периодом становления внутреннего государственного финансового контроля в новом качестве. На сегодняшний день в руках Федерального казначейства сосредоточены две формы контроля: предварительный и последующий.

Федеральное казначейство в рамках осуществления бюджетных полномочий по санкционированию оплаты денежных обязательств обладает значительной базой данных по получателям бюджетных средств. Кроме того, являясь оператором и владельцем государственных информационных систем, позволяющим отследить всю цепочку финансовых операций, дает новые возможности для осуществления контроля.

На современном этапе, Правительством Российской Федерации и Казначейством России сформирована достаточно полная методологическая база: утверждены федеральные стандарты, ведомственные стандарты, утвержден Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в финансово-бюджетной сфере, внедрена система риск-ориентированного подхода.

На сегодняшний день акценты контроля смещаются с последующего, на более эффективный с точки зрения результата, предварительный контроль.

В современных условиях развитие государственного финансового контроля предопределяется необходимостью повышения эффективности государственного управления, задачами реформирования общественного сектора экономики, включая бюджетный процесс и всей системы управления государственными (муниципальными) финансами в целом. С учетом этих обстоятельств, роль государственного финансового контроля заключается не только в поддержании законности и целевого использования бюджетных средств, но также в выявлении резервов роста эффективности и результативности государственных расходов, обеспечении успешной стратегии управления. Финансы являются неотъемлемой частью экономических отношений, а финансовый контроль - неотъемлемой частью финансов. Поэтому сейчас происходят значительные изменения как в задачах финансового контроля, так и в оценке его значения.

Начальник контрольно-ревизионного отдела в
финансово-бюджетной сфере Кобзарь Е.Е.