Зарождение системы государственного финансового контроля происходило в XVII в. Сосредоточение в руках государства больших денежных средств требовало осуществление финансового контроля за их расходованием. В зависимости от особенностей общественно-экономической ситуации в государстве происходили различные организационно-правовые изменения. Неизменными оставались его суть и цели.

Созданный приказ Счетного дела, преобразованный в 1655 г. в Счетный приказ, стал специальным учреждением, осуществлявшим финансовый контроль. Именно в этот период начинает выстраиваться система государственного финансового контроля. Осуществление контроля за сбором косвенных доходов, являющихся главными источниками доходов на местах, регламентировались правительством.

На местах мирские выборные органы являлись низшими представителями по сбору налогов и контролю за их своевременным поступлением. В центральном аппарате осуществлялась высшая стадия контроля, куда воеводы с сентября по ноябрь представляли сметный список (отчет), который содержал сведения об остатках на начало финансового года, доходы и недоимки, произведенные за год, расходы и остатки к концу года. Счетный приказ способствовал росту доходов государства и укреплению государственной власти.

Дальнейшее развитие государственный финансовый контроль получил в период петровских преобразований, которые привели к увеличению государственного бюджета, появлению новых статей доходов и расходов, и, следовательно, к повышению роли финансового контроля. В 1711 г. был создан Сенат, одной из функций которого было управление финансами. В состав Сената входило девять коллегий, три из которых осуществляли управление финансами: Камер-коллегия, Штатс–контор-коллегия, Ревизион-коллегия. Началось формирование системы надзора, в виде прокуратуры и фискалитета. Фискалы выполняли не только финансово-контрольную, но и правоохранительную функцию. Правовой статус института фискалов получил более четкое определение три года спустя, в Указе от 17 марта 1714 г. В Указе были закреплены состав института фискалов, предметы ведомства, ответственность, порядок делопроизводства. Государственный финансовый контроль становится основной функцией фискалов.

В настоящую систему финансовый контроль оформился лишь в XIX веке, в период так называемого «золотого века» государственного финансового контроля в России.

В 1802 году было создано Министерство финансов. Все министерства ежегодно в начале октября представляли в Министерство финансов свои сметы на будущий год. Министерство финансов сводило все сметы вместе с «генеральной ведомостью» и предоставляло их на рассмотрение и утверждение императору.

Важную роль в процессе реформирования государственного контроля начала XIX века, сыграл образованнейший чиновник Михаил Михайлович Сперанский. Именно Сперанскому М.М. принадлежала идея создания трех главных частей управления финансами – Министерства финансов, Государственного казначейства и Главного управления ревизий государственных счетов, а также «освобождения» госконтроля от влияния любых политических сил. Сперанский М.М. предлагал распространить деятельность на все виды государственных и местных доходов и расходов, на все звенья государственного аппарата и должностных лиц.

В своем «Плане финансов» Сперанский М.М. излагал мысли о том, как должно работать новое ведомство, предписал государственному контролеру получать и проверять подлинные счета приходов и расходов всех местных управлений – по губерниям, уездам, волостям, что сильно подрывало деятельность местных казнокрадов.

В 1836 году Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль. Государственный контроль представлял собой орган, в котором четко разделялись два направления деятельности: производство ревизии и ее утверждение. Производством ревизии занимались три департамента – гражданских, военных и морских счетов, а утверждение ревизии и вопросы совершенствования счетоводства возлагались на совет Государственного контролера. Для соблюдения надлежащего использования денежных средств и правильности проведения ревизии служащих Государственного контроля откомандировывали в министерства и управления, а также в губернии – для проверки казенных книг и счетов на местах.

Во второй половине XIX века отмена крепостного права привела к необходимости проведения реформ, в том числе в сфере финансов. Видную роль в развитии финансового контроля сыграл Генерал-контролер Контрольного департамента Валериан Алексеевич Татаринов, во многом разделивший смелые идеи Сперанского М.М. Главной проблемой системы государственного контроля было отсутствие бюджетного законодательства, которое бы беспрекословно и повсеместно почиталось. Министерства, ведомства и губернские чиновники составляли сметы и отчетные документы по принципу «кто во что горазд», существующие законы исполнялись избирательно, а за движением денежных средств было очень сложно уследить, в том числе из-за невозможности ревизоров получать на руки первичные финансовые документы.

В своем докладе императору Татаринов В.А. впервые обосновал недостаточность одной последующей ревизии отчетности. Для предотвращения и своевременного устранения злоупотреблений необходимо также проведение текущего контроля. С этой целью был создан полевой контроль, состоявший из полевого генерал-контролера и полевых контролеров. Полевой контроль имел право проверки сохранности и правильности использования всех денежных и материальных средств, внезапной фактической ревизии наличности в полевых казначействах и др. Опыт использования текущего контроля оказал большое влияние на дальнейшее развитие финансового контроля.

К 1866 году во всех губерниях начали работу контрольные палаты. Вводилась новая система государственной отчетности, неразрывными звеньями которой являлись единство бюджета и единство кассы, что неизбежно предполагало установление принципа предварительного контроля. Именно в эти годы для государственных органов устанавливались единообразные сметы по доходам и расходам и запрет на перенос кредитов из одного подразделения сметы в другое, т.е. формирование целевого принципа при расходовании бюджета. Начал оформляться принцип «прозрачности» бюджета: роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно публиковаться.

Прочный фундамент системы финансового устройства, заложенный в 50-60-е годы XIX века Татариновым В.А., оставался незыблемым вплоть до самых революционных перемен и начала становления советской власти.

Октябрьская революция 1917 года повлекла за собой смену государственного строя и стала переломным моментом в истории Российского государства. Преобразования затронули все сферы жизни государства, в том числе и систему финансового контроля.

Правовое регулирование деятельности органов государственного контроля проводилось в законодательном порядке. Декретом от 5 декабря 1917 г. был образован Народный комиссариат государственного контроля, осуществляющий проверку финансовой деятельности государственных учреждений. В этот же день был принят декрет Совнаркома «Об образовании Коллегии Государственного контроля». В короткие сроки был подготовлен проект декрета о реорганизации государственного контроля, который был утвержден ВЦИК 9 апреля 1919 г.

Перед государственным контролем декрет поставил задачу эффективной борьбы с «бюрократизмом, косностью, бесхозяйственностью и расхлябанностью». В декрете подчеркивалась необходимость обеспечения «действительного фактического контроля». Декрет содержал указание на осуществление деятельности, не только за наблюдением финансовой стороны работы подконтрольных учреждений, но и за всеми областями народного хозяйства.

Декрет предоставил Государственному контролю право осуществлять наблюдение за работой «всех народных комиссариатов и всех вообще органов Советской власти». Это положение в значительной мере определило место государственного контроля в системе органов власти и его властное преимущество.

Ревизия как форма контрольной работы была введена в практику в январе 1918 года. Ревизии проводились в виде обследования отдельных учреждений, предприятий, организаций, а иногда и целых отраслей управления. В ходе ревизии проверялись организация приемки, выдачи, учета товаров, оборот материальных ценностей.

В период НЭПА роль финансов и финансового контроля в развитии экономики была существенно усилена.

В конце 1923 г. в составе Наркомфина СССР образовано Финансово-контрольное управление с аппаратом на местах.

На него возлагалась документальная проверка доходов и расходов бюджета, оборотов денежных средств, а в необходимых случаях и проверка денежных средств в кассах. Наркомфину было предоставлено право сплошной документальной ревизии исполнения бюджета всеми ведомствами. Данное право не было реализовано, так как в большинстве ведомств, не было своего ревизионного аппарата. Последующий же документальный контроль не всегда был эффективным.

С середины 1960-х гг. финансовый контроль в СССР включает три вида контроля: общегосударственный, внутриведомственный и общественный.

Общегосударственный финансовый контроль осуществляется под руководством высших исполнительных и распорядительных органов Союза и союзных (автономных) республик, Комиссией советского контроля, Министерством финансов СССР, Госбанком и Стройбанком.

Комиссия советского контроля Совета Министров СССР осуществляет проверку от имени Правительства СССР фактического исполнения его решений по важнейшим вопросам народного хозяйства, контроль за проведением строжайшего режима экономии, способствовать преодолению возможных проявлений ведомственных и местнических тенденций, идущих вразрез с общегосударственными интересами.

Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов СССР осуществляет контроль за соблюдением финансовой дисциплины, за правильным и экономным расходованием бюджетных и собственных средств предприятиями, организациями и учреждениями. Оно проверяет работу финансовых органов по исполнению государственного бюджета СССР, деятельность органов государственного страхования, Стройбанка СССР и Госбанка СССР по соблюдению правил исполнения государственного бюджета СССР. В осуществлении этих задач ему предоставлено право проводить ревизии и проверки, принимать меры по устранению выявленных нарушений, требовать отстранения от работы должностных лиц, виновных в серьезных нарушениях государственной финансовой дисциплины.

Государственный банк СССР в кредитных, расчетных, кассовых операциях и при оперативном руководстве денежным обращением осуществляет контроль, направленный на укрепление кредитной и расчетной дисциплины в хозяйстве, соблюдение договорной и платежной дисциплины между хозяйственными организациями и по платежам банку.

Внутриведомственный финансовый контроль проводится в пределах отдельного министерства, ведомства. В каждом ведомстве проводятся не реже одного раза в год документальные ревизии всех подчиненных данному ведомству учреждений, предприятий, хозяйственных организаций и строительств. Финансовый контроль осуществляется специальными группами инспекторов-ревизоров.

Большую роль в сфере осуществления финансового контроля играл Комитет народного контроля, который относился к общественному виду контроля, но по существу являлся государственным исполнительным органом. Общественному контролю было дано право давать обязательные указания об устранении недостатков и нарушений в выполнении постановлений партии и правительства, приостанавливать незаконные распоряжения и действия, привлекать виновных лиц к ответственности, налагать дисциплинарные взыскания, отстранять от занимаемых постов, направлять материалы в органы прокуратуры для привлечения виновных к уголовной ответственности, производить денежные начеты на должностных лиц, причинившим материальный ущерб государству, кооперативным и общественным организациям.

В годы существования Советского государства система финансового контроля была сформирована, исходя из задач, определенных партийным руководством страны и отвечала требованиям административно-командной экономики, а ее характерной чертой стало одновременное наличие системы органов государственного, партийного, народного, а также общественного контроля в составе профсоюзных и кооперативных организаций. Исходя из поставленных задач, система была достаточно эффективной.

Последовавший в конце 80-х - начале 90-х годов постепенный переход к рыночным отношениям потребовал усиления роли экономических, в том числе и финансовых, рычагов в регулировании общественного производства, призванных заменить административно-командные методы управления. Конституционное закрепление разнообразия форм собственности, обеспечения государственной защиты всем формам собственности и развития рынка определяли перспективы расширения и углубления товарно-денежных отношений в РФ. Подобная тенденция четко прослеживается и в современной системе государственного финансового контроля.

Финансовый контроль в начале 90-х годов - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов.

В связи с произошедшими реформами закреплен принцип разделения властей, определивший новое содержание финансового контроля. Основы финансового контроля были закреплены конституционно. Формируется новая система государственных органов, осуществляющих финансовый контроль. В 90-х годах в ее состав вошли: Счетная палата, комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой. Особая роль среди них принадлежит Комитету по бюджету, налогам, банкам и финансам, осуществляющему контроль в этой области в целом. В ведение Госдумы передан Контрольно-бюджетный комитет, созданный ранее при Верховном Совете РФ в соответствии с Законом РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса". Комитет действует как независимый от Правительства и Администрации Президента Российской Федерации орган. Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

В условиях перехода к рыночным отношениям, хозяйственной самостоятельности предприятий, организаций, учреждений усиливается значение повседневного внутрихозяйственного самоконтроля. Более глубоким стал контроль со стороны представительных органов государственной власти.

Изменилась система контрольных органов: упразднены органы народного контроля, в связи с изменением системы политической власти и установлением власти Президента Российской Федерации организован президентский контроль, осуществляемый Контрольным управлением Президента Российской Федерации.

Сформированы и действуют новые органы финансового контроля: Государственная налоговая служба, Государственный страховой надзор; функции финансового контроля осуществляют органы федерального казначейства.

Важное значение, в силу своей повседневности, регулярности и систематичности, имеет финансовый контроль, осуществляемый государственными органами, деятельность которых специально направлена на область финансов. К ним относятся Минфин России и соответствующие органы субъектов Федерации, Федеральное казначейство, Государственный страховой надзор, Государственная налоговая служба. На Центральный банк, в силу специфики его правового положения, соединяющего статус органа государственного управления и юридического лица, возложен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных учреждений.

Ведомственный финансовый контроль - это контроль министерств, ведомств, других органов государственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений. Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов.

Важное значение в условиях формирования рыночных отношений имеет аудиторский финансовый контроль. В 2001 г. был принят Федеральный закон «Об аудиторской деятельности». Закон ввел новые понятия и конкретизировал уже существующие правовые нормы, четко определив круг лиц, имеющих право заниматься аудиторской деятельностью, и ответственность за нарушение законодательства об аудите. Уполномоченным органом государственного регулирования аудиторской деятельности является Минфин Российской Федерации.

Можно сделать вывод о том, что основной тенденцией в развитии института финансового контроля за последние десятилетия является расширение круга своих полномочий; создание обширной правовой базы, регулирующей практически все сферы жизнедеятельности государства. Произошло существенное изменение системы субъектов финансового контроля за счет вновь созданных государственных органов власти и управления, упразднения финансово-контрольных функций общественных организаций; полное упразднение системы народного контроля как идеологической системы контроля жизни общества.

Вышеизложенное позволяет прогнозировать дальнейшее усиление роли государства в сфере финансового контроля, за счет уточнения и конкретизации контрольных функций отдельных органов, образующих систему государственного финансового контроля, упразднения взаимного дублирования их полномочий.

Начальник контрольно-ревизионного отдела

в финансово-бюджетной сфере Кобзарь Е.Е.